对行政机关专业技术判断
进行司法审查的限度
原告：业主。
被告：消防处。
第三人：鸿大公司。
一、案情
2000年11月16日，消防处依据鸿大公司的申请，对大路居住区1号、2号、3号、4号、5号楼燃气锅炉房工程，作出[海]消审（2000）第535号《建筑工程消防设计审核意见书》（以下简称“审核意见”）：同意申请中所涉及工程设计的消防设施；同时提出地下燃气锅炉房的安全出口不少于2个，且有一个直通室外的安全出口等11项意见，要求落实；经此次审核的图纸如需变动消防设计应重新申报；竣工后应当申报消防验收，验收合格后方可使用；该工程的施工单位应在开工前15日内将施工组织设计、施工现场消防安全措施和消防保卫方案报该处审批后方可开工。
鸿大公司开发的大路世纪城6区6号楼(本6号楼即是“审核意见”中的5号楼)业主入住后，发现一层设有锅炉房，对自己的生活存在安全隐患。经向市消防局查询，得知该锅炉房的设计经过了消防处的审核。业主认为，消防处作出的“审核意见”违反国家标准《高层民用建筑设计防火规范》GB50045－95（以下简称“高规”）第4.1.2条的规定。根据该条规定，海淀消防处的审核行为应分为两个步骤，其一应审核第三人报审的设计方案是否符合“受条件限制”而“必须”布置在高层建筑内的情形；其二如符合前述前提条件，再审查是否做到规范要求的防火措施。如果没有证据证明前一步骤符合规范要求，后一步骤的审核就没有任何意义和必要。因此，诉至法院，请求法院判令撤销消防处作出的“审核意见”中关于5号锅炉房的审核部分。
消防处答辩称，根据《中华人民共和国消防法》的规定，答辩人是对本行政区域内的消防工作实施监督管理的执法主体，具有对消防设计方案进行审核的法定职权。第三人鸿大公司开发的世纪城小区，原设计采用分户壁挂炉采暖的方式，因此在小区整体规划布局中没有设置集中供热锅炉房的位置。2000年11月，第三人向答辩人申报变更原工程设计中的供暖方式，采用分区集中供热，需在原建筑布局中改建燃气锅炉房。答辩人经审核，认为第三人及设计单位关于变更供暖方式的理由真实、可信，属于“高规”第4.1.2条规定的“受条件限制”而“必须”设置在高层建筑内的情形，因此出具了“审核意见”并提出具体要求。答辩人作出的“审核意见”，事实清楚，程序合法，适用法律、法规准确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人鸿大公司发表诉讼意见认为，世纪城小区原设计采用分户壁挂炉采暖的方式，但经过考察发现，分户壁挂炉可能造成更大的环境污染和增加对住户的危险性，因此决定采用集中供热。由于规划建筑布局已经完工，无法单独建设供热锅炉房，最终选择采用分区集中供热的方法，将锅炉房建在楼内。这就是“高规”中所称的“受条件限制”的情况。因此，不同意原告的诉讼请求。
二、审理结果
一审法院经审理认为，《中华人民共和国标准化法》规定，对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。国家标准分为强制性标准和推荐性标准。“高规”是国家技术监督局和中华人民共和国建设部联合发布、实施的强制性国家标准，必须执行。
在“高规”附录B“本规范用词说明”中，B.0.1（3）规定，表示允许稍有选择，在条件许可时，首先应这样做的：正面词采用“宜”或“可”；反面词采用“不宜”。
在“高规”条文说明中，对于4.1.2条的理由一中说明：“根据劳动部新颁布的《热水锅炉安全技术监督规定》的要求，并参考了国外的一些做法，本条对锅炉房的设置部位做了规定。即如受条件限制，锅炉房不能与高层建筑脱开布置时，允许将其布置在高层建筑内。”理由三中说明，“由于受到规划要求、用地紧张、基建投资等条件的限制，如必须将可燃油油浸变压器等布置在高层建筑内时，应采取符合本条要求的防火措施。”
根据上述说明，“高规”对于“受条件限制”的规定，显然具有不确定性。被告消防处作为消防行政主管部门，在其职权范围内对于不确定因素享有判断余地，其根据经验法则作出的判断、推论，系行政合理性问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。因此，行政合理性问题，不属于人民法院对于行政行为合法性进行审查的范围。被告作出的“审核意见”，按照“高规”的强制性规定，对第三人鸿大公司提交的申请及设计方案进行了审核，并提出具体技术要求，履行了《中华人民共和国消防法》及公安部《建筑工程消防监督审核管理规定》所确定的职责及程序，其行为合法。故原告的诉讼主张不能成立，法院不予支持，遂判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。
二审法院认为，根据《消防法》、《消防监督管理规定》，消防处作为本区域内消防行政主管部门，具有对建筑工程的消防设计进行审核的法定职责。根据鸿大公司向其申报变更供暖方式的材料，经审核作出的审核意见并无违法之处。一审法院判决驳回业主的诉讼请求正确，二审法院应予维持，故判决驳回原告上诉，维持一审判决。
三、意见
本案争议的焦点是，被告消防处在进行审核前，认定第三人鸿大公司报送的申请符合“高规”规定的“受条件限制”而“必须”设置在楼内的情况，此种判断是否合法，以及被告海淀消防处对于“高规”中规定的“受条件限制”作出的专业技术判断行为，是否能够进行司法审查，而回答上述焦点问题，需要正确理解和把握行政法上判断余地理论。如果需要进行司法审查，应该在何种限度内进行。
判断余地理论，源自德国行政法的理论，最早是由巴霍夫在1955年提出，主要观点在于行政机关通过运用不确定的法律概念获得了一种判断余地：即独立的法院不能审查的权衡领域或判断领域；法院必须接受在该领域内做出的决定，审查的范围只能是该领域的界限是否得到了遵守。这种理论认为：立法机关通过不确定的法律概念赋予行政机关自负其责、只受有限司法审查的决定权；不确定的法律概念允许不同的判断；行政机关拥有更多的专业知识和经验，更接近具体的行政问题，对于相关的专业问题的理解，可以作出最专业的判断。
理解判断余地，首先要明确什么是不确定法律概念。行政机关作出行政行为时有选择余地的情况有两种：一是在法律规范的构成条件部分----此时会有对法律规范作不同理解和解释的选择；二是在法律规范的处分部分----此时会有多种法律效果的选择。而在构成条件部分出现的就是不确定法律概念，在对法律效果的选择则是行政裁量。
本案中，“高规”规定，如受条件限制，锅炉房不能与高层建筑脱开布置时，允许将其布置在高层建筑内。这里的“受条件限制”即为行政机关的判断余地。也就是说，“高规”赋予了消防行政机关对什么“受条件限制”进行理解和判断的空间，消防行政机关可以根据自己的专业知识和经验，判断何种情况构成“受条件限制”而可以允许将锅炉房布置在高层建筑内。
司法审查实质是在处理法院与行政机关在法律观点方面的关系。法官在审查行政行为时，应当充分尊重行政机关在其行政管理专业范围内所作的判断，而不应轻易地以自己的判断代替行政机关的判断。
法院要尊重行政机关对事实的判断，原因在于行政机关工作人员是某一行政领域的专家，尊重行政机关对事实的判断，就是尊重专长和知识。在法院和行政机关具有不同的专业和技能优势的情况下，对于带较强专业技能事项的审查，法院应采取尊重态度；而对法院法律适用方面的优势事项，法院可以享有更大程度的审查权。本案中，对“受条件限制”的专业技术判断即为判断余地中的高度专业性判断。公安机关消防部门的技术力量比较雄厚，法院在这方面的力量则相对薄弱，而且法官也缺乏相应的专业知识，因此，在对公安机关消防部门的专业技术判断进行司法审查时，法院应当尊重公安机关消防部门的判断余地。
由于行政事务的广泛性和复杂性，立法机关不可能制定出详尽周密的法律来满足行政管理各个方面的需要。即使有相应的法律规范存在，也不可能对行政活动的每一个环节甚至所遇到的突发情况，作出事无巨细、详尽无遗的全面规范。因此，判断余地的出现不可避免。对于行政机关对判断余地的理解，司法审查既是必要的，也是有限的。
一方面，法院对行政机关对判断余地的解释与运用，进行审查是必要的。首先，行政权本具有膨胀的天然属性，而“判断余地”在司法机关需要尊重行政机关的判断权的掩盖之下，其膨胀的可能性更容易变为现实，而且判断余地都有被滥用的可能。其次，权力都有侵犯性的一面，它表现为对人的统治、强制或压制的力量，而对判断余地而言则非常容易演变为侵犯行政相对人合法权益的权力。如果行政机关在对判断余地进行理解时，随心所欲，没有任何监督，判断余地就有成为一种绝对自由的权力的危险。如果行政机关可以自由“判断”，势必对相对人的合法权益造成威胁。公正将无法得以体现。因此，对判断余地有必要进行司法审查。本案中，法院需要对消防行政机关根据自己的专业知识和经验，对 “受条件限制”作出的判断是否符合法律的规定进行司法审查。
另一方面，法院对行政机关对判断余地的解释与运用，进行审查是有限的。司法机关是法律上的专家，行政机关是专业技术的专家。所谓行政机关对判断余地的理解，实际上是一个法律适用和事实认定的过程。司法机关要尊重行政机关的判断余地，其核心就是司法机关要尊重行政机关的专业技术优势。因此，法院对判断余地进行审查时，应当尊重行政机关的优势，即尊重行政机关专业技术特长，尊重行政机关通过专业技术对事实的认定；此外，法院应该发挥自己的法律特长，对判断余地进行事实认定以外的合法性审查，包括行政机关是否具有法定职权、有无超越法定职权、事实证据是否真实、行政程序是否合法等等。
本案中，法院对判断余地进行了有限审查：首先对被告海淀消防处的法定职权、事实依据、法律适用、作出“审核意见”的程序等进行了合法性审查。然后，法院尊重了被告根据专业技术对“受条件限制”的判断，认为被告在其职权范围内对于不确定因素享有判断余地，其根据经验法则作出的判断、推论，系行政合理性问题，对该问题则无需进行司法审查。
综上所述，我们认为，一、二审法院的判决是正确的。
